硕士，腾迅研究院法律研究中心副主任，首席研究员，中国传媒大学法学硕士生导师，主要研究方向为电信与互联网相关立法、WTO 规则研究等。

  长期以来，美国在国际舞台上一直推崇自由竞争，呼吁各国开放市场。在电信与信息通信领域， 美国也倡导对外开放。但近年来我国电信和设备企业在进入美国信息通信市场时，却屡遭刁难。主要理由是利用美国的国家安全审查机制等，阻止中国企业进入美国市场。本文从美国入世电信业承诺出发，阐述了美电信业主要贸易壁垒，包括投资国家安全审查、电信业牌照国家安全审查、国会报告影响外资进入等方式，提出建立我国电信业安全审查机制，利用中美投资保护协定谈判推动解决贸易壁垒；统筹自贸区谈判，加强电信业开放顶层设计；进一步熟悉世界贸易组织规则，合理规划利用规则等对策建议。

  长期以来，美国在国际舞台上一直推崇自由竞争，呼吁各国开放市场。在电信与信息通信领域， 美国也倡导对外开放。但近年来我国电信和设备企业在进入美国信息通信市场时，却屡遭刁难。主要理由是利用美国的国家安全审查机制等，阻止中国企业进入美国市场。本文从美国入世电信业承诺出发，阐述了美电信业主要贸易壁垒，包括投资国家安全审查、电信业牌照国家安全审查、国会报告影响外资进入等方式，提出建立我国电信业安全审查机制，利用中美投资保护协定谈判推动解决贸易壁垒；统筹自贸区谈判，加强电信业开放顶层设计；进一步熟悉世界贸易组织规则，合理规划利用规则等对策建议。

  目前各世界贸易组织成员通常按照其对世界贸易组织承诺开放其电信业，因此，美电信业对世界贸易组织承诺是其电信业外资准入制度基础与起点。综合美国在94 年对增值电信业务和97 年对基础电信业务的承诺可以见：

  第一，在增值电信业务市场开放上，美方已经开放了列入承诺表中的所有增值电信业务，并且给与外资国民待遇。

  第二，在基础电信业务市场开放上，涉及中资企业在美投资的，主要是“商业存在”方式。而美方WTO 承诺表明，1）涉及卫星通信业务时， 只有美国Comsat 公司拥有接入国际通信业务和国际海事卫星的专营权，排除外资进入；2）涉及无线电业务的许可证时 ，下列性质的外资不能在美获得无线电业务许可证：a) 外国政府或其代表，b） 非美国公民或其代表，c）非按照美国法设立的美国法人，d）由外国政府、外国人和外国法人拥有超过20% 的发行股比的美国法人。

  目前各世界贸易组织成员通常按照其对世界贸易组织承诺开放其电信业，因此，美电信业对世界贸易组织承诺是其电信业外资准入制度基础与起点。综合美国在94 年对增值电信业务和97 年对基础电信业务的承诺可以见：

  第一，在增值电信业务市场开放上，美方已经开放了列入承诺表中的所有增值电信业务，并且给与外资国民待遇。

  第二，在基础电信业务市场开放上，涉及中资企业在美投资的，主要是“商业存在”方式。而美方WTO 承诺表明，1）涉及卫星通信业务时， 只有美国Comsat 公司拥有接入国际通信业务和国际海事卫星的专营权，排除外资进入；2）涉及无线电业务的许可证时 ，下列性质的外资不能在美获得无线电业务许可证：a) 外国政府或其代表，b） 非美国公民或其代表，c）非按照美国法设立的美国法人，d）由外国政府、外国人和外国法人拥有超过20% 的发行股比的美国法人。

  美国与投资有关的法律主要有《1950 国防产品法》、《1914 克莱顿反托拉斯法案》、《1976 哈特- 斯各特- 罗迪诺反托拉斯改进法案》、《1890 谢尔曼反托拉斯法案》、《1933 证券法》、《1934 证券交易法》等，这些法律从国家安全、产业安全、并购机制、反垄断机制、公司资产及上市交易等多个角度对投资进行规制，形成了一套独有的投资法律框架，重点涉及政府和监管机关的批准、对公司法人实体的要求、上市和私人公司的并购等、公司业务转让等内容。

  电信业中，美国外资进入电信市场立法， 大多数表现在《美国1934 年通信法》（经《1996 年电信法》修订中。此外，美国联邦通信委员会（FCC）根据《美国通信法》授权和WTO 承诺制定了包括《关于外国运营商的市场进入命令》、《外资参与美国电信市场的规则和政策》（简称《外商参与命令》）和《下属外资企业的市场进入和监管命令》 等，这些是美国关于外资市场准入的行政法规，已经被汇编入《美国联邦登记》第47 章“电信”规则中。

  对非WTO 成员国的外资进入美方市场， 美国一直适用ECO（effective competitive opportunities）测试和equivalency 测试，即视对方国家是否给予美资进入对方市场的待遇及实际准入水平，根据“对等原则”来考虑是不是准许某一外资进入美方电信市场。

  对WTO 成员国的外资进入美方市场， 美国则适用“ 开放进入标准”（open entry standard）原则，即无需对其东道国国内市场采取ECO 测试，而直接依照美国WTO 承诺和《通信法》等电信法律和法规的进入条件在美投资经营电信业务。

  在电信牌照方面，根据美国《通信法》以及FCC 制定的行政法规，美国电信牌照主要有三大类：“214 牌照”、“310 牌照”和海底电缆租用牌照。

  第一:“214 牌照”，即根据《美国通信法》第214条，主要是在美国申请新建通信线路的许可， 其中不需要获得许可的包括（1）州内线 英里的本地、分支和终端线） 通过公司并购获得线路以及电报线 牌照” 指《美国通信法》第310 条涉及的无线电业务许可。根据美方WTO 承诺规定，下列性质的外资不能在美获得无线电业务许可证：a) 外国政府或其代表，b）非美国公民或其代表，c）非按照美国法设立的美国法人，d）由外国政府、外国人和外国法人拥有超过20% 的发行股比的美国法人。

  第三: 海底电缆牌照。即根据《美国通信法》第34-39 条和《关于海底电缆租用许可证的外资所有权法》，外资租用美国海底电缆开展的相关业务，即submarine cable landing licenses。

  美国与投资有关的法律主要有《1950 国防产品法》、《1914 克莱顿反托拉斯法案》、《1976 哈特- 斯各特- 罗迪诺反托拉斯改进法案》、《1890 谢尔曼反托拉斯法案》、《1933 证券法》、《1934 证券交易法》等，这些法律从国家安全、产业安全、并购机制、反垄断机制、公司资产及上市交易等多个角度对投资进行规制，形成了一

  电信业中，美国外资进入电信市场立法， 大多数表现在《美国1934 年通信法》（经《1996 年电信法》修订中。此外，美国联邦通信委员会（FCC）根据《美国通信法》授权和WTO 承诺制定了包括《关于外国运营商的市场进入命令》、《外资参与美国电信市场的规则和政策》（简称《外商参与命令》）和《下属外资企业的市场进入和监管命令》 等，这些是美国关于外资市场准入的行政法规，已经被汇编入《美国联邦登记》第47 章“电信”规则中。

  对非WTO 成员国的外资进入美方市场， 美国一直适用ECO（effective competitive opportunities）测试和equivalency 测试，即视对方国家是否给予美资进入对方市场的待遇及实际准入水平，根据“对等原则”来考虑是不是准许某一外资进入美方电信市场。

  对WTO 成员国的外资进入美方市场， 美国则适用“ 开放进入标准”（open entry standard）原则，即无需对其东道国国内市场采取ECO 测试，而直接依照美国WTO 承诺和《通信法》等电信法律和法规的进入条件在美投资经营电信业务。

  在电信牌照方面，根据美国《通信法》以及FCC 制定的行政法规，美国电信牌照主要有三大类：“214 牌照”、“310 牌照”和海底电缆租用牌照。

  第一:“214 牌照”，即根据《美国通信法》第214条，主要是在美国申请新建通信线路的许可， 其中不需要获得许可的包括（1）州内线 英里的本地、分支和终端线） 通过公司并购获得线路以及电报线 牌照” 指《美国通信法》第310 条涉及的无线电业务许可。根据美方WTO 承诺规定，下列性质的外资不能在美获得无线电业务许可证：a) 外国政府或其代表，b）非美国公民或其代表，c）非按照美国法设立的美国法人，d）由外国政府、外国人和外国法人拥有超过20% 的发行股比的美国法人。

  第三: 海底电缆牌照。即根据《美国通信法》第34-39 条和《关于海底电缆租用许可证的外资所有权法》，外资租用美国海底电缆开展的相关业务，即submarine cable landing licenses。

  CFIUS 成立于1975 年，是一个机构间组织， 按照1950 年《国防生产法》第721 条（该条被2007 年《外国投资和国家安全法》修订）运作。CFIUS 有权对可能会造成外资控股的交易进行审核检查，以确定交易是否会影响到美国的国家安全。CFIUS 成员包括如下联邦机构：财政部（主管部门）、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表处、科学技术政策办公室等。

  CFIUS 由财政部主管，但是根据2007 年通过的《外国投资和国家安全法》，其他政府机构一样能被指定为领导机构对交易进行调查。

  国防部、国土安全部、商务部和司法部经常在CFIUS 过程中扮演最活跃的角色。

  其一，在CFIUS 层面，依据《1950 国防产品法》的规定，如果相关方自愿向CFIUS 通报拟议中的收购，该项交易将有90 天的审查期。其中，CFIUS 将用30 天来确定是不是需要展开调查，另用45 天来完成调查，总统在15 日内宣布是否暂停或者禁止该交易。属于该法案管辖的拟议收购相关方可自动通报CFIUS，否则， 如果总统后来按规定进行调查后发现，有权下令出售资产。如果外国政府或者受外国政府控制或代表外国政府行事的实体参与任何合并、兼并、收购，并可能导致对在美国从事跨州商务人士的控制，则必须进行调查。

  其二，针对具体（敏感）产业，如航空、海事、核能、发电等，限制或者完全禁止外国所有权。

  其三，某些产业必须遵守联邦或州的规定， 在业内进行收购或者限制性投资时，需要事先获得比准。例如，电视、无线电广播牌照，航空、银行、储蓄、贷款、医疗保健、保险、海事业务、公用事业，以及须遵守环境法的工业设施行业。

  审查依据与程序美国电信管理局（FCC） 是美国电信行业的监管机构，也是电信牌照的许可者。在申请电信牌照许可过程中，美国电信管理局会将涉及国家安全等问题提交电信小组（Telecom Team）审查, 并根据其意见作出决定。

  以“214 牌照”为例，根据美国1934 年通信法（1996 年修订）214 条规定， 取得214 条款业务需要符合“公共便利及需要”（public convenience and necessary ） 要求， 这是美国对214 牌照申请相关公共利益审查的法律基础。 从1934 年电信法开始，美国对外国及国内运营商申请214 条款业务进行公共利益分析(public interest analysis ) 。在1995 年“外国运营商准入令”(Forergn Carrier Entry Order) 颁布前，FCC 对美国电信运营商中的外国投资申请进行个案分析，每一项外国实体的申请都进行公共利益分析。

  在1995 年“外国运营商准入令”中，FCC 规定对“214 牌照”申请与“310 牌照”申请考虑公共利益因素。其中包括外资进入对美国电信市场竞争的促进、基于成本计算资费、及行政机关关注的国家安全、执法、外交政策、贸易政策， 其中国家安全审查为公共利益审查的核心内容。在执行1995 年“外国运营商准入令”的前两年， 在涉及外资的140 项许可中，FCC 没有因为国家安全或执法因素要求拒绝许可。美国贸易代表办公室因为贸易因素4 次要求FCC 拒绝授予涉及外资的许可。但该类情况发生在世界贸易组织基础电信协议生效前。美国贸易代表办公室申明希望其他行政机构在符合世贸相关规定的条件下使用公共利益分析。行政机构涉及公共利益分析的意见必须以书面形式向FCC提交， 除保密材料外，在相关程序中将作为公共档案。

  在1997 年美国加入世贸组织基础电信协议后，FCC 依据其《外商投资令》（Foreign Participation Order ）将相关程序正式化并延续了公共利益审查的要求。

  申请者提交完整214 牌照申请后，除非特殊情况，FCC 国际处将在申请公告中列出，并进入简易程序（streamlined prossessing）。FCC 会在公告后14 日内做出决定授予许可，申请者可在申请公告后第15 日运营，但必须遵守FCC 相关准则。FCC 认为申请不适用简易程序，将

  美国法律规定，申请214 牌照要对公共利益因素进行考虑。在申请者向FCC 提出许可申请之后，FCC 应当敦促公司向国防部长、国务卿以及相关州的州长提交申请，FCC 也可以自行向这些部门发放通知。这些部门可以对申请许可提出相关意见，包括外资进入对美国电信市场竞争的促进、基于成本计算资费、及行政机关关注的国家安全、执法、外交政策、贸易政策等。因此，FCC 认为不适用简易程序的， 需要对公共利益影响进行分析，需要另外90 日审查期。类似90 日审查期可能被多次延长。可见美国相关立法并没有对类似审查明确时间界限。一般来说，所有向FCC 申请214 牌照的外国电信公司，凡是外资直接持股超过5%，或者间接持股超过25% 的，FCC 将申请移交给电信小组(Telecom Team)，征求审查意见。

  第一种，电信小组同意，认为没有安全问题， FCC 发214 牌照给外国公司；

  第二种，电信小组认为有问题，直接向该公司进行询问，之后会有非正式的交换信件（文书），或者和该公司之间签订一份正式的安全协议，之后FCC 发牌照。无论正式、非正式的文本或协议，都将会涵盖在214 牌照的附件中， 获牌照的公司必须履行这些文本协议中所规定的义务。

  第三种，电信小组认为安全问题难以通过安全协议解决，拒绝许可，通知FCC，FCC 遵循电信小组意见，不发放许可。

  通常，电信小组要求收购者遵守一项网络安全协议以作为外资取得FCC批准的一个条件。安全协议由电信小组和收购者合作确定。签订安全协议的目的是为了保留美国政府进行监听活动的能力同时阻止外国政府或其他方在美国境内进行监听以及阻止不恰当的接入美国电信网络。

  与CFIUS 的审查相比，CFIUS 审查范围是所有涉及投资并购的行业，而电信小组和FCC 的审查范围是电信行业，且主要是获取电信牌照环节。CFIUS 的组成与运行机制有严格法律规定，而电信小组却缺乏相应法律支撑。

  根据《外国投资和国家安全法》国会对商业交易具有监督权力。国会行使监督权的具体流程包括企业约谈、会见、发送问卷、举行听证会、出具报告等。报告中会提出立法方面的建议，督促美国政府将相关安全措施合法化。2010 年7 月，中国鞍钢集团公司与美国钢铁发展公司合资在美国密西西比州阿默利建立钢铁厂的计划受到了美国国会两党议员的。50 名美国国会两党议员联合致信美国财政部长盖特纳，要求就鞍钢集团在美投资一事展开调查， 以确定是否应基于美国国家安全原因而禁止鞍钢集团的这项投资。2005 年中海油收购尼克森

  也受到国会议员的而失败。在信息通信领域，2012 年10 月8 日，美国众议院情报委员会发布了针对中国电信设备制造巨头华为和中兴的调查报告。报告指出，华为和中兴涉嫌为中国情报部门干预美国通信网络提供条件，威胁到美国国家安全，建议美国企业避免与华为中兴进行合作。报告发布后，对华为、中兴的在美业务造成了直接影响，还引发了一系列“连锁反应”，其他西方国家（如加拿大和英国） 也对华为可能引发的安全问题表示担忧。

  综上所述，美国通过CIFIUS 审查、电信小组审查、国会报告等多种形式，打出“组合拳”， 构建美国电信业外资准入贸易壁垒。

  CFIUS 成立于1975 年，是一个机构间组织， 按照1950 年《国防生产法》第721 条（该条被2007 年《外国投资和国家安全法》修订）运作。CFIUS 有权对可能会造成外资控股的交易进行审查，以确定交易是否会影响到美国的国家安全。CFIUS 成员包括如下联邦机构：财政部（主管部门）、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表处、科学技术政策办公室等。

  CFIUS 由财政部主管，但是根据2007 年通过的《外国投资和国家安全法》，其他政府机构同样可以被指定为领导机构对交易进行调查。

  国防部、国土安全部、商务部和司法部经常在CFIUS 过程中扮演最活跃的角色。

  其一，在CFIUS 层面，依据《1950 国防产品法》的规定，如果相关方自愿向CFIUS 通报拟议中的收购，该项交易将有90 天的审查期。其中，CFIUS 将用30 天来确定要不要展开调查，另用45 天来完成调查，总统在15 日内宣布是否暂停或者禁止该交易。属于该法案管辖的拟议收购相关方可自动通报CFIUS，否则， 如果总统后来按规定做出详细的调查后发现，有权下令出售资产。如果外国政府或者受外国政府控制或代表外国政府行事的实体参与任何合并、兼并、收购，并可能会引起对在美国从事跨州商务人士的控制，则一定要进行调查。

  其二，针对具体（敏感）产业，如航空、海事、核能、发电等，限制或者完全禁止外国所有权。

  其三，某些产业一定要遵守联邦或州的规定， 在业内进行收购或者限制性投资时，需要事先获得比准。例如，电视、无线电广播牌照，航空、银行、储蓄、贷款、医疗保健、保险、海事业务、公用事业，以及须遵守环境法的工业设施行业。

  审查依据与程序美国电信管理局（FCC） 是美国电信行业的监督管理的机构，也是电信牌照的许可者。在申请电信牌照许可过程中，美国电信管理局会将涉及国家安全等问题提交电信小组（Telecom Team）审查, 并根据其意见作出决定。

  以“214 牌照”为例，根据美国1934 年通信法（1996 年修订）214 条规定， 取得214 条款业务需要符合“公共便利及需要”（public convenience and necessary ） 要求， 这是美国对214 牌照申请相关公共利益审查的法律基础。 从1934 年电信法开始，美国对外国及国内运营商申请214 条款业务进行公共利益分析(public interest analysis ) 。在1995 年“外国运营商准入令”(Forergn Carrier Entry Order) 颁布前，FCC 对美国电信运营商中的外国投资申请进行个案分析，每一项外国实体的申请都进行公共利益分析。

  在1995 年“外国运营商准入令”中，FCC 规定对“214 牌照”申请与“310 牌照”申请考虑公共利益因素。这中间还包括外资进入对美国电信市场之间的竞争的促进、基于成本计算资费、及行政机关关注的国家安全、执法、外交政策、贸易政策， 其中国家安全审查为公共利益审查的核心内容。在执行1995 年“外国运营商准入令”的前两年， 在涉及外资的140 项许可中，FCC 没有因国家安全或执法因素要求拒绝许可。美国贸易代表办公室因为贸易因素4 次要求FCC 拒绝授予涉及外资的许可。但该类情况出现在世界贸易组织基础电信协议生效前。美国贸易代表办公室申明希望其他行政机构在符合世贸相关规定的条件下使用公共利益分析。行政机构涉及公共利益分析的意见必须以书面形式向FCC提交， 除保密材料外，在相关程序中将作为公共档案。

  在1997 年美国加入世贸组织基础电信协议后，FCC 依据其《外商投资令》（Foreign Participation Order ）将相关程序正式化并延续了公共利益审查的要求。

  申请者提交完整214 牌照申请后，除非特殊情况，FCC 国际处将在申请公告中列出，并进入简易程序（streamlined prossessing）。FCC 会在公告后14 日内做出决定授予许可，申请者可在申请公告后第15 日运营，但一定要遵守FCC 相关准则。FCC 认为申请不适用简易程序，将

  美国法律规定，申请214 牌照要对公共利益因素进行考虑。在申请者向FCC 提出许可申请之后，FCC 应当敦促公司向国防部长、国务卿和相关州的州长提交申请，FCC 也能自行向这些部门发放通知。这些部门可以对申请许可提出相关意见，包括外资进入对美国电信市场之间的竞争的促进、基于成本计算资费、及行政机关关注的国家安全、执法、外交政策、贸易政策等。因此，FCC 认为不适用简易程序的， 需要对公共利益影响做多元化的分析，需要另外90 日审查期。类似90 日审查期可能被多次延长。可见美国相关立法并没有对类似审查明确时间界限。一般来说，所有向FCC 申请214 牌照的外国电信公司，凡是外资直接持股超过5%，或者间接持股超过25% 的，FCC 将申请移交给电信小组(Telecom Team)，征求审查意见。

  第一种，电信小组同意，认为没有安全问题， FCC 发214 牌照给外国公司；

  第二种，电信小组认为有问题，直接向该公司做询问，之后会有非正式的交换信件（文书），或者和该公司之间签订一份正式的安全协议，之后FCC 发牌照。无论正式、非正式的文本或协议，都将会涵盖在214 牌照的附件中， 获牌照的公司一定要履行这些文本协议中所规定的义务。

  第三种，电信小组认为安全问题难以通过安全协议解决，拒绝许可，通知FCC，FCC 遵循电信小组意见，不发放许可。

  通常，电信小组要求收购者遵守一项网络安全协议以作为外资取得FCC批准的一个条件。安全协议由电信小组和收购者合作确定。签订安全协议的目的是为了保留美国政府进行监听活动的能力同时阻止外国政府或其他方在美国境内进行监听以及阻止不恰当的接入美国电信网络。

  与CFIUS 的审查相比，CFIUS 审查范围是所有涉及投资并购的行业，而电信小组和FCC 的审查范围是电信行业，且主要是获取电信牌照环节。CFIUS 的组成与运行机制有严格法律规定，而电信小组却缺乏相应法律支撑。

  根据《外国投资和国家安全法》国会对商业交易具有监督权力。国会行使监督权的具体流程包括企业约谈、会见、发送问卷、举行听证会、出报告等。报告中会提出立法方面的建议，督促美国政府将相关安全措施合法化。2010 年7 月，中国鞍钢集团公司与美国钢铁发展公司合资在美国密西西比州阿默利建立钢铁厂的计划受到了美国国会两党议员的。50 名美国国会两党议员联合致信美国财政部长盖特纳，要求就鞍钢集团在美投资一事展开调查， 以确定是不是应基于美国国家安全原因而禁止鞍钢集团的这项投资。2005 年中海油收购尼克森

  也受到国会议员的而失败。在信息通信领域，2012 年10 月8 日，美国众议院情报委员会发布了针对中国电信设备制造巨头华为和中兴的调查报告。报告说明，华为和中兴涉嫌为中国情报部门干预美国通信网络提供条件，威胁到美国国家安全，建议美国企业避免与华为中兴进行合作。报告发布后，对华为、中兴的在美业务造成了直接影响，还引发了一系列“连锁反应”，其他西方国家（如加拿大和英国） 也对华为可能引发的安全问题表示担忧。

  综上所述，美国通过CIFIUS 审查、电信小组审查、国会报告等多种形式，打出“组合拳”， 构建美国电信业外资准入贸易壁垒。

  在国家安全审查方面，我国目前尚没有成熟的机制。国办2011 年发布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》建立的外商投资审查制度，主要涉及并购审查方面。十八届三中全会明白准确地提出建立国家安全委员会， 电信及互联网行业涉及国家重大安全问题，对于外商投资电信与互联网行业应建立内部性安全审查制度，在牌照发放等方面建立制度化的安全审查制度。安全审查制度不是“泛安全化”， 而是将确实涉及国家安全的问题纳入安全审查机制，制度化和法律化，保障国家安全。可结合我国《电信法》立法进程，将安全审查内容纳入《电信法》。

  目前正在进行“中美投资协定”谈判。双边投资协定(Bilateral Investment Treaty，BIT) 指的是东道国与投资国之间订立的，以鼓励和保护本国公民在东道国境内的投资为目的而签署的双边条约。中国自1982 年与瑞典签订了第一个投资协定后，在1984 年至2009 年6 月间共签订双边投资协定126 项，覆盖面仅次于德国。中国已与亚洲、欧洲、非洲以及拉丁美洲的绝大多数国家签订了双边投资协定，构建出现有的双边投资框架体系，从某些特定的程度上加强并保护了双边投资关系。其内容主要涉及几个维度，包括投资保护的范围和待遇、政府征收与补偿、货币汇兑、投资收益自由汇出问题以及争端解决等。

  自贸区协定与投资贸易协定都为双边国际条约，其不同之处在于涵盖内容不同，通常自贸区协定涉及货物贸易、服务贸易及投资等问题， 较投资协定更广泛。但目前无论是自贸区协定还是投资协定，“负面清单”均成为谈判的核心问题。“负面清单”即将国民待遇例外产业以清单的方式列举出来，使投入资金的人在进入东道国之前就能清楚地知悉自己能在哪些领域投资，若未列入清单则不得加以限制。（“正面清单” 则是仅列入清单的内容可以允许外国投资，否则不许。）

  在第五轮中美战略与经济对话上，我国同意采纳“负面清单”的模式与美方来投资协定谈判，这无疑将逐步放开相关产业。电信技术及业务发展较快，发展中国家在投资协定中难以列出负面清单。正如2009 年，世贸组织

  秘书处发布《电信服务》的背景文件指出“近十年来, 随着服务自由化及新传输技术的运用, 不仅在基础电信业务与增值电信业务, 就是在电信服务与GATS 其他服务部门与分部门之间的区分也变得模糊。由于上述两个因素，服务提供者整合了不同的电信服务，以及不同计算机及视听服务、技术而向用户更好的提供。因此，广播、电信及计算机融合导致分类与承诺表某些特定的程度的不确定性。例如，大量计算机及相关服务被在线提供 ，增值电信业务与此类服务变得很难分。”因此，技术及业务的发展使得不断涌现新业务，其是否属于电信业务尚难以区分，因此， 列出负面清单异常困难。

  今年中央经济会议刚刚闭幕， 尤其需要我们来关注的是自贸区谈判和投资协定谈判成为中央经济工作会议要求提高对外开放水平的重要内容。不同于此前“推进多双边经贸合作”的提法， 今年中央经济工作会议并未提及多边，而是强调“快速推进自贸区谈判”，同时首次提出“稳步推进投资协定谈判”。其根本原因在于，目前世界贸易组织框架下的多边开放进程举步维艰，近年来各国积极通过双边自由贸易区谈判而扩大相互开放程度。在世界贸易组织多边谈判进展缓慢的情况下，推进双边与诸边自贸区谈判已成为趋势。目前，中国已经与部分国家和地区签署了10 多个自贸协定，包括：中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加自贸协定（FTA），中国大陆与香港、澳门的更紧密经贸关系安排（CEPA），以及与台湾的海峡两岸经济合作框架协议等。正在商建的自贸协定包括中国与海湾合作委员会、澳大利亚、挪威、冰岛、韩国及日本等。

  双边自贸区协定通常在服务（包括电信服务）及货物贸易等领域进一步放宽市场准入， 减少贸易壁垒，将直接影响相关产业。由于互联网技术与产业的发展，电信业成为其他许多行业的承载者，电信业日益成为关注焦点。因此在涉及国家安全审查等贸易壁垒时，应统筹协调，作好攻守应对。

  我国目前自贸区谈判缺乏统一规划，包括谈判文本等并不统一，应统筹规划自贸区谈判。在电信领域，应综合分析各谈判国电信业发展状况、我国市场需求、网络安全等因素，在采用合理策略和有效措施保持国家对电信业控制力的前提下，以顺应电信技术和产业的发展趋势为重点，趋利避害，制定电信业自贸谈判策略， 逐步开放电信市场。

  针对美国等在电信及互联网领域对我监管制度频频发难的情况，应加强美国等世贸成员电信与互联网立法中与世贸规则一致性研究， 包括电信业务分类、外商投资限制措施、国家安全审查机制等，化被动为主动，积极利用世贸规则，必要时利用世贸争端解决机制，促进我国相关产业发展。同时，应注意我国电信业相关立法与世贸规则一致性问题，这不仅涉及相应立法的调整，也涉及我国电信及互联网产业相关监管思路及监管体制的调整，需要积极

  探索，研究论证。此外，目前国际电信业开放中涉及更高要求的监管措施, 包括号码可携、个人信息保护、信息自由流动、数字产品提供等， 需要进一步完善相关监管制度。

  在国家安全审查方面，我国目前尚没有成熟的机制。国办2011 年发布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》建立的外商投资审查制度，主要涉及并购审查方面。十八届三中全会明确提出建立国家安全委员会， 电信及互联网行业涉及国家重大安全问题，对于外商投资电信与互联网行业应建立内部性安全审查制度，在牌照发放等方面建立制度化的安全审查制度。安全审查制度不是“泛安全化”， 而是将确实涉及国家安全的问题纳入安全审查机制，制度化和法律化，保障国家安全。可结合我国《电信法》立法进程，将安全审查内容纳入《电信法》。

  目前正在进行“中美投资协定”谈判。双边投资协定(Bilateral Investment Treaty，BIT) 指的是东道国与投资国之间订立的，以鼓励和保护本国公民在东道国境内的投资为目的而签署的双边条约。中国自1982 年与瑞典签订了第一个投资协定后，在1984 年至2009 年6 月间共签订双边投资协定126 项，覆盖面仅次于德国。中国已与亚洲、欧洲、非洲以及拉丁美洲的绝大多数国家签订了双边投资协定，构建出现有的双边投资框架体系，从一定程度上加强并保护了双边投资关系。其内容主要涉及几个方面，包括投资保护的范围和待遇、政府征收与补偿、货币汇兑、投资收益自由汇出问题以及争端解决等。

  自贸区协定与投资贸易协定都为双边国际条约，其区别在于涵盖内容不同，通常自贸区协定涉及货物贸易、服务贸易及投资等问题， 较投资协定更为广泛。但目前无论是自贸区协定还是投资协定，“负面清单”均成为谈判的核心问题。“负面清单”即将国民待遇例外产业以清单的方式列举出来，使投资者在进入东道国之前就能清楚地知悉自己能在哪些领域投资，若未列入清单则不得加以限制。（“正面清单” 则是仅列入清单的内容可以允许外国投资，否则不许。）

  在第五轮中美战略与经济对话上，我国同意采纳“负面清单”的模式与美方进行投资协定谈判，这无疑将进一步放开相关产业。电信技术及业务发展较快，发展中国家在投资协定中难以列出负面清单。正如2009 年，世贸组织

  秘书处发布《电信服务》的背景文件指出“近十年来, 随着服务自由化及新传输技术的运用, 不仅在基础电信业务与增值电信业务, 就是在电信服务与GATS 其他服务部门与分部门之间的区分也变得模糊。由于上述两个因素，服务提供者整合了不同的电信服务，以及不同计算机及视听服务、技术而向用户提供。因此，广播、电信及计算机融合导致分类与承诺表一定程度的不确定性。例如，大量计算机及相关服务被在线提供 ，增值电信业务与此类服务变得很难分。”因此，技术及业务的发展使得不断涌现新业务，其是否属于电信业务尚难以区分，因此， 列出负面清单异常困难。

  今年中央经济会议刚刚闭幕， 尤其值得关注的是自贸区谈判和投资协定谈判成为中央经济工作会议要求提高对外开放水平的重要内容。不同于此前“推进多双边经贸合作”的提法， 今年中央经济工作会议并未提及多边，而是强调“加快推进自贸区谈判”，同时首次提出“稳步推进投资协定谈判”。其主要原因主要在于，目前世界贸易组织框架下的多边开放进程举步维艰，近年来各国积极通过双边自由贸易区谈判而扩大相互开放程度。在世界贸易组织多边谈判进展缓慢的情况下，推进双边与诸边自贸区谈判已成为趋势。目前，中国已经与部分国家和地区签署了10 多个自贸协定，包括：中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加自贸协定（FTA），中国大陆与香港、澳门的更紧密经贸关系安排（CEPA），以及与台湾的海峡两岸经济合作框架协议等。正在商建的自贸协定包括中国与海湾合作委员会、澳大利亚、挪威、冰岛、韩国及日本等。

  双边自贸区协定通常在服务（包括电信服务）及货物贸易等领域进一步放宽市场准入， 减少贸易壁垒，将直接影响相关产业。由于网络技术与产业的发展，电信业成为其他许多行业的承载者，电信业日益成为关注焦点。因此在涉及国家安全审查等贸易壁垒时，应统筹协调，作好攻守应对。

  我国目前自贸区谈判缺乏统一规划，包括谈判文本等并不统一，应统筹规划自贸区谈判。在电信领域，应综合分析各谈判国电信业发展状况、我国市场需求、网络安全等因素，在采取了合理策略和有效措施保持国家对电信业控制力的前提下，以顺应电信技术和产业的发展的新趋势为重点，趋利避害，制定电信业自贸谈判策略， 逐步开放电信市场。

  针对美国等在电信及互联网领域对我监管制度频频发难的情况，应加强美国等世贸成员电信与互联网立法中与世贸规则一致性研究， 包括电信业务分类、外商投资限制措施、国家安全审查机制等，化被动为主动，积极利用世贸规则，必要时利用世贸争端解决机制，促进我国相关产业高质量发展。同时，应注意我国电信业相关立法与世贸规则一致性问题，这不仅涉及相应立法的调整，也涉及我国电信及互联网产业相关监管思路及监督管理体制的调整，需要积极

  探索，研究论证。此外，目前国际电信业开放中涉及更高要求的监管措施, 包括号码可携、个人隐私信息保护、信息自由流动、数字产品提供等， 要进一步完善相关监管制度。温馨小贴士

  《信息安全与通信保密》杂志创刊至今历时四十载，全程见证了我国网络安全发展进程，为了更好地服务国家网络强国建设和网信事业发展，本刊将勇于开拓积极创新，为网络安全与信息化领域的优秀学人提供一个全新的跨学科、跨领域的学术交流平台，努力推动互联网空间学术理论的创新，服务国家战略的需求。

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